【媒體解讀】全面領(lǐng)會深化養(yǎng)老服務(wù)改革發(fā)展意見的出臺背景、政策取向與主要任務(wù)

民政部養(yǎng)老服務(wù)司司長  黃勝偉

近日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化養(yǎng)老服務(wù)改革發(fā)展的意見》（以下簡稱《意見》），對新時代養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)作出頂層制度設(shè)計，提出解決超大規(guī)模老年人口養(yǎng)老服務(wù)問題的中國方案，意義重大、影響深遠(yuǎn)。學(xué)習(xí)貫徹好《意見》精神，是當(dāng)前和今后一個時期各地各有關(guān)部門的重要政治任務(wù)。《意見》內(nèi)容豐富、政策創(chuàng)新點多，社會各界廣泛關(guān)注。從哪些方面學(xué)習(xí)把握核心政策精神、從什么角度領(lǐng)會悟透真實決策意圖，對抓好《意見》貫徹落實至關(guān)重要。下面，就《意見》出臺的重要背景、貫徹的政策取向、明確的主要任務(wù)，談幾點體會認(rèn)識。

一、《意見》出臺的重要背景

制定實施《意見》是貫徹落實習(xí)近平總書記有關(guān)重要指示精神和黨中央有關(guān)重要決策部署的重大舉措。習(xí)近平總書記對養(yǎng)老服務(wù)工作高度重視，黨的十八大以來，發(fā)表一系列重要論述，指出“我國是世界上人口老齡化程度比較高的國家之一，老年人口數(shù)量最多，老齡化速度最快，應(yīng)對人口老齡化任務(wù)最重”“我國老年群體數(shù)量龐大，老年人用品和服務(wù)需求巨大，老齡服務(wù)事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間十分廣闊”“要完善制度、改進(jìn)工作，推動養(yǎng)老事業(yè)多元化、多樣化發(fā)展，讓所有老年人都能老有所養(yǎng)、老有所依、老有所樂、老有所安”，等等。這些重要論述深刻闡述了新時代養(yǎng)老服務(wù)工作的形勢趨勢、重大意義、價值取向、重要原則、總體目標(biāo)、主要任務(wù)和方法路徑。黨中央及時把握人口老齡化快速發(fā)展大勢，提出到2035年推進(jìn)中國特色養(yǎng)老服務(wù)體系成熟定型，確保所有老年人享有基本養(yǎng)老服務(wù)的總體目標(biāo)?！兑庖姟峰^定這個總體目標(biāo)，以習(xí)近平總書記關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)工作的重要論述為指引，從整體制度安排上明確落實的任務(wù)書、時間表、施工圖，確保宏偉藍(lán)圖落地變現(xiàn)。

制定實施《意見》是緊抓積極應(yīng)對人口老齡化窗口機(jī)遇期、構(gòu)建適合我國國情養(yǎng)老服務(wù)體系的重要舉措。從現(xiàn)在到2035年前后，我國將從中度老齡化邁入重度老齡化階段，意味著我們應(yīng)對重度老齡化帶來的養(yǎng)老沖擊還有10年左右窗口期。這期間，60—70歲的低齡老年人數(shù)量占比較高，當(dāng)前為56%，到2030年仍可達(dá)到55%。低齡老年人多，意味著生活自理能力強(qiáng)，失能照護(hù)服務(wù)負(fù)擔(dān)相對輕。同時，計劃生育一代家庭老年人養(yǎng)老服務(wù)需求10年后會大規(guī)模增加。1962年至1973年的新中國規(guī)模最大嬰兒潮時期出生的人口，經(jīng)歷了改革開放后經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展階段，雖然難以完全依靠家庭養(yǎng)老，但大多有更好的財富積累，有更大的消費能力，有更強(qiáng)的消費意愿。10年后，這代人將大規(guī)模進(jìn)入中高齡階段，在短時間內(nèi)產(chǎn)生巨大的照護(hù)服務(wù)需求。制定《意見》，就是要緊抓應(yīng)對人口老齡化的窗口期，順應(yīng)人口結(jié)構(gòu)變化和養(yǎng)老服務(wù)需求變化趨勢，增強(qiáng)科學(xué)預(yù)判、做好前瞻部署，加快優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)供給格局，健全養(yǎng)老服務(wù)體系。

制定實施《意見》是體系化破解養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展難題、制度化回應(yīng)人民群眾養(yǎng)老服務(wù)需求的重大舉措。養(yǎng)老服務(wù)是人民群眾高度關(guān)切的重大民生問題。隨著高齡和失能老年人不斷增多、家庭結(jié)構(gòu)小型化和養(yǎng)老功能弱化，廣大老年人依靠社會化養(yǎng)老服務(wù)支持過上更美好晚年生活的需求不斷增多。近年來，我國養(yǎng)老服務(wù)實踐發(fā)展呈現(xiàn)新的變化，服務(wù)對象從特困老年人向全體老年人轉(zhuǎn)變，服務(wù)場景從機(jī)構(gòu)養(yǎng)老向居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老多形態(tài)轉(zhuǎn)變，服務(wù)內(nèi)容從簡單的生活照料向醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的品質(zhì)服務(wù)轉(zhuǎn)變，舉辦主體從以政府為主向政府、市場、社會多元供給轉(zhuǎn)變。針對人民群眾的新期待和實踐發(fā)展的新變化，國家也出臺了不少養(yǎng)老服務(wù)政策措施，但不成體系、比較碎片化，缺乏一個總體性的、清晰明了的養(yǎng)老服務(wù)解決方案，以穩(wěn)定人民群眾的養(yǎng)老預(yù)期?；诖?，《意見》堅持問題導(dǎo)向，立足總體設(shè)計，在解決老有所養(yǎng)問題上給出明確答案、作出重要安排。

二、《意見》貫徹的政策取向

以實現(xiàn)全體老年人享有基本養(yǎng)老服務(wù)為根本目標(biāo)?！兑庖姟吩诳傮w要求中提出到2035年全體老年人享有基本養(yǎng)老服務(wù)的重要目標(biāo)，這是推動基本公共服務(wù)均等化、實現(xiàn)共同富裕的內(nèi)在要求，是黨中央對人民群眾養(yǎng)老作出的莊嚴(yán)承諾。所謂基本養(yǎng)老服務(wù)，就是國家直接提供或者通過一定方式支持相關(guān)主體向老年人提供的，實現(xiàn)老有所養(yǎng)、老有所依必需的普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性服務(wù)，關(guān)鍵在于建立健全動態(tài)更新、覆蓋全體的基本養(yǎng)老服務(wù)清單制度?！兑庖姟穱@實現(xiàn)全體老年人享有基本養(yǎng)老服務(wù)這一重要目標(biāo)進(jìn)行制度設(shè)計，提出改革舉措，明確發(fā)展任務(wù)。

以失能老年人照護(hù)為著力重點。家家有老人，人人都會老。當(dāng)前，我國有3500萬左右失能老年人，1500萬左右失智老年人，4200多萬高齡老年人，未來還將持續(xù)增多。一個高齡、失能失智老年人背后往往是諸多家庭成員的照護(hù)牽掛。“一人失能、全家失衡”是人民群眾養(yǎng)老焦慮的真實寫照，也是養(yǎng)老服務(wù)必須優(yōu)先解決的重大課題。《意見》開宗明義提出要強(qiáng)化以失能老年人照護(hù)為重點的基本養(yǎng)老服務(wù)，將失能照護(hù)要求貫穿于三級養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，貫穿于居家社區(qū)機(jī)構(gòu)三類養(yǎng)老服務(wù)形態(tài)，貫穿于五方面要素支持保障措施。從理論研究、政策發(fā)展和地方實踐看，養(yǎng)老服務(wù)有廣義和狹義之分。廣義養(yǎng)老服務(wù)，以《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》的界定為代表，包括老年生活照料、老年產(chǎn)品用品、老年健康服務(wù)、老年體育健身、老年文化娛樂、老年金融服務(wù)、老年旅游等相關(guān)服務(wù)業(yè)態(tài)與產(chǎn)品用品，與老齡服務(wù)、為老服務(wù)等概念交叉重疊。狹義養(yǎng)老服務(wù)，以《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)全國老齡委辦公室和發(fā)展改革委等部門關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)意見的通知》的界定為代表，專指為老年人提供生活照顧和護(hù)理服務(wù)，滿足老年人特殊生活需求的服務(wù)行業(yè)，主要包括生活照料、康復(fù)護(hù)理、精神慰藉等社會服務(wù)，核心是失能老年人的長期照護(hù)服務(wù)。加強(qiáng)新時代養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的頂層設(shè)計，是以廣義養(yǎng)老服務(wù)概念為基點，還是以狹義養(yǎng)老服務(wù)概念為基點，決定著不同的制度方向與政策取向，需要深入研究，綜合考量，找準(zhǔn)定位。從積極應(yīng)對人口老齡化的風(fēng)險挑戰(zhàn)和人民群眾對養(yǎng)老服務(wù)的突出關(guān)切看，推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，必須優(yōu)先聚焦高齡、失能失智老年人的長期照護(hù)服務(wù)。

以分級分類、普惠可及、覆蓋城鄉(xiāng)、持續(xù)發(fā)展為基本要求?！兑庖姟肥状翁岢鲞@四個方面的要求，對健全中國特色養(yǎng)老服務(wù)體系具有重要指引作用。所謂“分級分類”，就是網(wǎng)絡(luò)建設(shè)要分級，順應(yīng)廣大老年人身邊、周邊養(yǎng)老的傳統(tǒng)習(xí)慣和普遍愿望，遵循養(yǎng)老服務(wù)重在基層的規(guī)律特點，以縣域為統(tǒng)籌、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）為樞紐、村（社區(qū)）為支點，構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)一張網(wǎng)，做到居家養(yǎng)老送上門，社區(qū)養(yǎng)老在家門口，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老不離街鄉(xiāng)、不出區(qū)縣；就是服務(wù)形態(tài)要分類，堅持以老年人需求為中心，綜合考慮不同家庭照護(hù)狀況、經(jīng)濟(jì)狀況和老年人能力狀況，分類提供居家、社區(qū)和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)，做到需要居家養(yǎng)老時社區(qū)提供有力支持，家庭照護(hù)不了時周邊有機(jī)構(gòu)提供專業(yè)的替代性照護(hù)。所謂“普惠可及”，就是基本養(yǎng)老服務(wù)不僅要兜住特困老年人、低保老年人，還要惠及全體老年人，確保人人都能老有所養(yǎng)，安度幸福晚年。所謂“覆蓋城鄉(xiāng)”，就是既要遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律特點，創(chuàng)新發(fā)展城市養(yǎng)老服務(wù)模式，有效滿足城市老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求；又要納入鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略布局，發(fā)揮鄉(xiāng)村特色優(yōu)勢，加快補(bǔ)齊農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)短板，探索有效管用的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式，解決廣大農(nóng)村老年人養(yǎng)老難題。所謂“持續(xù)發(fā)展”，就是要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、社會保障水平、人民群眾收入水平和財政能力狀況等因素，堅持盡力而為、量力而行、突出重點、久久為功，加強(qiáng)普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)，優(yōu)先保障發(fā)展失能老年人照護(hù)服務(wù)，優(yōu)先滿足人民群眾最關(guān)心的失能照護(hù)剛需，不搞超出經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展承受能力的“泛福利主義”，確?；攫B(yǎng)老服務(wù)可感可及可持續(xù)。

以服務(wù)供給與需求更加協(xié)調(diào)適配為重要方向。服務(wù)供給與需求不適配，是當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的突出問題，主要表現(xiàn)在居家養(yǎng)老服務(wù)有效供給不足，老年人難以享受到有質(zhì)量的上門專業(yè)服務(wù)，與老年人在家養(yǎng)老需求不適配；社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)有效供給不足，日間照料、短期托養(yǎng)、嵌入式照護(hù)等服務(wù)缺乏，與老年人家門口養(yǎng)老需求不適配；機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)有效供給不足，兜底性養(yǎng)老床位與高端養(yǎng)老床位過剩，老百姓需要的普惠性養(yǎng)老床位短缺，與廣大中低收入家庭老年人機(jī)構(gòu)養(yǎng)老需求不適配?！兑庖姟肪劢菇鉀Q這個重要問題，把推動養(yǎng)老服務(wù)擴(kuò)容提質(zhì)增效、促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)供給與需求更加協(xié)調(diào)適配作為總體要求和改革重點，強(qiáng)調(diào)要完善老年人床邊、身邊的養(yǎng)老服務(wù)政策措施，擴(kuò)大社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)有效供給，依托社區(qū)為居家養(yǎng)老提供有力支持，分類推進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革，著力增加普惠性、護(hù)理型床位供給。

以更好發(fā)揮政府、市場、社會職責(zé)作用為深層邏輯。從各國實踐看，養(yǎng)老服務(wù)都是政府、市場、社會、家庭和個人的共同責(zé)任。受經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、歷史傳統(tǒng)、社會制度影響，在不同國家不同的發(fā)展階段，政府、市場、社會、家庭和個人在養(yǎng)老服務(wù)中的責(zé)任劃分不盡相同，因而呈現(xiàn)多樣化的養(yǎng)老服務(wù)模式，目前主要有稅收支付的普惠性福利服務(wù)模式和補(bǔ)缺型福利服務(wù)模式、社會保險支付服務(wù)模式、稅收和保險相結(jié)合的支付服務(wù)模式。在我國，隨著人口老齡化程度不斷加深，養(yǎng)老服務(wù)問題日益演變成人民群眾高度關(guān)心憂慮的重大民生問題，迫切需要明確政府、市場、社會、家庭和個人在養(yǎng)老中的責(zé)任體系，讓政府清楚應(yīng)該履行什么職責(zé)，讓市場主體知道可以參與哪些領(lǐng)域，讓社會力量明白可以發(fā)揮哪些作用，讓老百姓清楚靠誰養(yǎng)老、在哪養(yǎng)老、如何做好養(yǎng)老準(zhǔn)備?！兑庖姟坊诖?，在家庭和個人盡責(zé)基礎(chǔ)上，提出要發(fā)揮政府在養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展中的主導(dǎo)作用，市場在養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的資源配置作用，社會在養(yǎng)老服務(wù)中的互助共濟(jì)作用，形成有為政府、有效市場、有情社會、有愛家庭協(xié)同發(fā)力的中國式養(yǎng)老路徑。

三、《意見》明確的主要任務(wù)

健全三級服務(wù)網(wǎng)絡(luò)?！兑庖姟吩诳偨Y(jié)地方實踐探索有效做法基礎(chǔ)上，提出要健全覆蓋城鄉(xiāng)的三級養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，在縣（區(qū)）層面依托縣級特困人員供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)和養(yǎng)老服務(wù)信息系統(tǒng)，建設(shè)綜合養(yǎng)老服務(wù)管理平臺，在承擔(dān)兜底保障職能基礎(chǔ)上，拓展和強(qiáng)化服務(wù)示范、行業(yè)指導(dǎo)、應(yīng)急救助、資源協(xié)調(diào)等綜合功能，統(tǒng)籌推動縣域養(yǎng)老服務(wù)資源高效利用。提出要依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）敬老院、優(yōu)質(zhì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等，建設(shè)區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)中心，在做好專業(yè)照護(hù)服務(wù)的同時，發(fā)揮服務(wù)轉(zhuǎn)介、資源鏈接等作用，促進(jìn)上下聯(lián)動，推動供需銜接。提出要完善村（社區(qū)）養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施站點，發(fā)揮其嵌入村落社區(qū)、熟悉周邊資源、貼近基層群眾的優(yōu)勢，在基層“兩委”組織支持下，及時匯集、提供和轉(zhuǎn)介養(yǎng)老服務(wù)需求，采取“中心+站點”的方式，建成老年人家門口的服務(wù)站，強(qiáng)化對居家養(yǎng)老的支持?！兑庖姟访鞔_到2029年三級服務(wù)網(wǎng)絡(luò)要基本建成，2035年要更加健全。下一步，要抓緊研究制定縣級綜合養(yǎng)老服務(wù)管理平臺、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)中心、村（社區(qū)）養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施站點建設(shè)運營標(biāo)準(zhǔn)，爭取將三級養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建成率納入“十五五”規(guī)劃重要指標(biāo)，指導(dǎo)推動各地加快建成并不斷完善。

貫通三類服務(wù)形態(tài)?！兑庖姟诽岢鲐炌▍f(xié)調(diào)居家社區(qū)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)形態(tài)，要求從健全家庭養(yǎng)老支持政策、探索家庭養(yǎng)老床位、開展家庭成員照護(hù)技能培訓(xùn)、提供“六助”服務(wù)、推進(jìn)家庭適老化改造、加快適老住宅建設(shè)等方面，鞏固居家養(yǎng)老基礎(chǔ)作用；要求從發(fā)展嵌入式社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)、推行“社區(qū)+物業(yè)+養(yǎng)老服務(wù)”模式、探索開展“養(yǎng)老顧問”服務(wù)、加強(qiáng)孤寡老年人探訪關(guān)愛等方面，強(qiáng)化社區(qū)養(yǎng)老依托作用；要求從分類推進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革、健全公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運營機(jī)制、支持養(yǎng)老機(jī)構(gòu)向居家和社區(qū)延伸、著力增加護(hù)理型床位供給、探索“老年父母+殘疾子女”家庭機(jī)構(gòu)照護(hù)等方面，優(yōu)化機(jī)構(gòu)養(yǎng)老專業(yè)支撐作用。同時，要求把殘疾失能老年人照護(hù)和醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)貫穿居家社區(qū)機(jī)構(gòu)服務(wù)形態(tài)之中。

構(gòu)建三方協(xié)同機(jī)制?！兑庖姟诽岢鲆獦?gòu)建養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展三方協(xié)同機(jī)制，強(qiáng)化政府對養(yǎng)老服務(wù)的規(guī)劃引導(dǎo)、政策支持、組織保障、監(jiān)督管理，擴(kuò)大普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性養(yǎng)老服務(wù)供給，大力發(fā)展價格可負(fù)擔(dān)、質(zhì)量有保障、運營可持續(xù)的普惠養(yǎng)老服務(wù)。充分激發(fā)市場活力，支持民營企業(yè)、國有企業(yè)、合資外資企業(yè)等各類市場主體按市場化原則積極參與養(yǎng)老服務(wù)，發(fā)揮市場配置資源作用。當(dāng)務(wù)之急，要抓緊研究制定培育發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)市場經(jīng)營主體的配套政策措施，支持經(jīng)營主體連鎖化、標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化運營，推動養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)化、集群化、品牌化發(fā)展。強(qiáng)化社會互助共濟(jì)功能，構(gòu)建基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)，基層群眾性自治組織統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，社會組織、社會工作者、志愿者等力量參與的社會支持養(yǎng)老服務(wù)格局。發(fā)揚中華民族樂善好施的優(yōu)秀助人文化優(yōu)勢，弘揚社會主義核心價值觀，發(fā)揮基層黨組織、群團(tuán)組織和廣大黨員先鋒模范作用，積極發(fā)展中國特色的互助養(yǎng)老服務(wù)。

強(qiáng)化五方面要素保障。養(yǎng)老服務(wù)要可感可及，要素支持保障是關(guān)鍵。當(dāng)前，廣大中低收入家庭老年人普遍反映質(zhì)量安全有保證的普惠養(yǎng)老服務(wù)用不起、用不上，養(yǎng)老服務(wù)供給主體也普遍反映服務(wù)成本高、空置率高，存在虧損運營。如何打破困境，形成政府扶得起、老年人可負(fù)擔(dān)、供給主體有盈利的養(yǎng)老服務(wù)良性市場格局，是亟須突破的重要課題?！兑庖姟窞榇颂岢鲆獜?qiáng)化有力有效的養(yǎng)老服務(wù)要素保障，從供給和需求端打出“政策組合拳”。從供給端降低經(jīng)營主體服務(wù)成本，《意見》提出落實“四同步”要求，確保新建住宅小區(qū)按照標(biāo)準(zhǔn)配建養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，支持閑置公共服務(wù)資源改建養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，擴(kuò)大兜底性、普惠性養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施供給，鼓勵對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)減免場地租金，降低場地設(shè)施成本；嚴(yán)格執(zhí)行用水電氣熱居民生活類價格政策，落實相關(guān)稅收優(yōu)惠政策，降低稅費成本；支持開展養(yǎng)老服務(wù)人員培訓(xùn)、加強(qiáng)激勵保障，降低用工成本；大力發(fā)展養(yǎng)老金融，支持地方政府專項債券用于養(yǎng)老，加大政府性融資擔(dān)保、再擔(dān)保機(jī)構(gòu)對養(yǎng)老服務(wù)小微企業(yè)貸款擔(dān)保支持力度等，降低融資成本；研究設(shè)立養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)國家科技重大項目，完善全國統(tǒng)一的養(yǎng)老服務(wù)信息平臺，形成統(tǒng)一的老年人和養(yǎng)老服務(wù)數(shù)據(jù)庫，加強(qiáng)科技信息賦能，降低養(yǎng)老科技研發(fā)和信息共享成本。從需求端增強(qiáng)老年人支付能力，《意見》提出要加快建立長期護(hù)理保險制度，合理確定經(jīng)濟(jì)困難失能老年人護(hù)理補(bǔ)貼覆蓋范圍和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，做好長期護(hù)理保險與經(jīng)濟(jì)困難的高齡、失能老年人護(hù)理補(bǔ)貼等政策的銜接。